不当“鸡娃”筑起亲子隔阂高墙心理科专家“高招”化解家庭矛盾

　　[58]《残疾人保障法报告》（1992年），《全国人大常委会公报》1992年第6期，第160页。

除非受理信访的国家机关层级较低，内部未划分独立的部门或者机构，则信访受理和信访处理的实施主体可能合二为一。于是就诞生了大量的多头信访、多级信访。

可见，信访是一个大口袋，什么问题都往里面装[5]。三、信访分类受理方案（一）不同类型信访事项的受理主体扩大非救济类信访范围首先体现为任何国家机关都应当受理非救济类信访事项。[8]范愉：《纠纷解决的理论与实践》，北京：清华大学出版社2007年版，第363页。信访救济功能之所以变得非正常强大，一个重要的原因就在于信访救济在国家权力体系中的无孔不入和信访范围的无所不包。[14]王锴、杨福忠：《论信访救济的补充性》，载《法商研究》2011年第4期。

在权利救济类信访中，信访事项直接关系信访人个人的利益，与国家利益或者集体利益无关或者仅间接相关。第二，无须考察行为主体的主观过错。4.行政机关试图通过信访方式规避行政诉讼风险行政机关在处理民事争议时，以裁决方式作出处理之后，一旦当事人不服，往往会转而将行政机关作为被告，使民事纠纷转化为行政争议[8]。

这正是在行政诉讼和行政复议之外为行政失当行为另寻救济途径的重要原因。（一）信访受理审查的内容第一，信访事项是否属于本机关的职权范围，无论何种信访事项，这都是受理的前提。规定对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出，但是对有关程序究竟是诉讼、仲裁和复议程序还是信访程序却含混了之。（二）目的与手段：弱化信访救济功能与信访事项分类受理童之伟教授将我国宪法框架下的政治法律制度相对区分为核心政制和辅助政制两个部分。

[6]马克思·韦伯：《论经济与社会中的法律》，张乃根译，北京：中国大百科全书出版社1998年版，第1页。例如：政府作出房屋拆迁补偿决定，按照当时的法律规定及评估价格确定了货币补偿标准。

她上百次声势浩大的上访、闹访，使当地党政机关面临巨大的压力。美国行政法学家施瓦茨将行政不当行为界定为专断的、反复无常的裁决或滥用自由裁量权性质的裁决，或不正当地行使自由裁量权所作的裁决、致使请求复审的人的重要权利受到损害，即不正当地行使自由裁量权。因此，无论是行政机关，还是法院、检察院和人大都应当受理此类信访事项，拒绝受理将构成对公民法定权利的侵犯。这无疑是将信访案件的受理标准简化成了两条：一是通过来信、来访方式提起，二是属于行政机关职权范围。

权力监督类信访中，信访人检举的事项一般与群体的利益、国家的利益有直接的关系，与检举人的权利有较为密切的间接关系[21]。[35]有学者将不当行政行为的表现形态归纳为四种，即内容不当，行政行为方式不当导致无法实现行政目的，行政行为违反平等原则的不当，行政行为内容适当但方式或过程不当。[11]关于信访制度改革，于建嵘、姜明安、邵华等主张废除信访的救济功能，应星、崔卓兰主张对救济类信访进行改造，周永坤主张还原信访的初始功能，范愉主张对救济类信访进行重构。2.受理审查程序不规范《信访条例》对信访案件立案审查的内容、程序以及信访申请应包含的要素均没有明确规定，因此，按照什么程序、审查哪些要素事实上只能由信访工作人员自行判断。

五是反映干部作风不正和违法乱纪问题。因此，在通过信访寻求救济的过程中同时投诉国家工作人员的职务行为，或者以投诉职务行为的方式变相寻求权利救济的情况屡见不鲜。

转引自卢学英：《信访制度之进退——对信访机构功能定位的思考》，载《当代法学》2006年第3期。3.相对人申请行政机关履职途径的缺失及行政机关的怠政按照《信访条例》的规定，行政机关受理的信访事项应仅限于行政争议。

基于该条对于信访权加以分解，可分为政治性权利和非政治性权利[20]。对属于信访范围的信访事项，国家机关作出受理决定，并按照其所属类型进入对应的处理程序。行政失当是一个比较中性的名词，不像行政违法带有否定的意味。王莉：《社会变迁、行政法的变革与监察专员制度的发展》，载《浙江学刊》2007年第6期。因此，救济型信访需要信访人证明自己的利益受到了被信访人行为的侵害[22]。当信访处理行为与司法行为交叉和重叠，一方面构成了对二审终审制度和司法最终救济原则的破坏。

[29]李春燕：《欧洲良好行政行为法（译文）》，载《行政法学研究》2007年第3期。[33]王名扬：《英国行政法》，北京：北京大学出版社2007年版，第196页。

[2]史全增、查志刚：《本位的回归：对我国信访制度受理事项的重新认识》，载《广西大学学报》（哲学社会科学版）2012年第3期。按照马克思·韦伯的目的理性行为理论[6]，既然信访机关受理信访事项可以不分类型，那么与其只向一个机关或部门提起信访，不如求助于尽可能多的救济主体。

例如：《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《水污染防治法》只规定相关争议由某一级人民政府处理，并未规定相对人如何申请政府处理。从外延上看，信访事项显然大于信访受理事项，后者只是前者的一部分。

[5]杨小军：《信访法治化改革与完善研究》，载《中国法学》2013年第5期。此种定义准确地体现了行政不当行为的基本特征——合法但不合理。救济类信访事项的受理主体仅限行政机关，并且只有针对行政失当行为提起救济的事项属于信访受理范围。第二，关联的利益不同。

2014年7月1日起施行的《广东省信访条例》已经开始了法院、检察院和人大不再受理救济类信访事项的改革尝试。因此，因行政失当行为引起的纠纷属于救济类信访的受理范围。

从全国信访统计数据来看，有百分之二十的信访表达的是公民参政议政的愿望[19]。又如：《消费者权益保护法》、《环境保护法》仅规定为投诉、举报。

因此，基于法治的大思路，应当在确保人大体制、行政体制和司法体制顺利运行的前提下，发挥信访制度的促进功能和补充功能。前者被理解为法律幅度和范围内的裁量行为，而后者应被理解为在行政管理过程中或行政决定作出过程中的某些不公平、不合理的行为以及制度设置上的不当，如拖延、不说明理由、不同等对待等[36]。

信访受理事项是指国家机关经过审查，认为上述情况或者诉求符合法定条件，决定作为信访案件立案并进入信访处理程序的事项。2.重复受理现象普遍实践中，同一信访人就同一事项向多个机关或者多个部门提出的情况屡见不鲜。信访受理行为往往由各国家机关内设的信访机构或者对外服务机构实施，而信访处理行为则由信访事项对应的具体机构或者部门实施。进入专题： 信访受理范围 信访功能 信访分类 行政失当行为 。

[19]这一数据来自于上海市委市政府信访办公室、上海市法学会、上海政法学院联合举办的信访终结工作专题研讨会。因此，行政机关为了避免相对人因其对民事争议的处理行为不服而提起行政诉讼，常常故意以信访的方式处理当事人的诉求。

有学者认为信访事项，也可以称为信访受理事项，或信访制度的受理事项，是指信访机构根据相关法律规定能够受理的信访案件，即信访机构对什么样的案件有管辖权。[31]林莉红：《香港申诉专员制度介评》，载《比较法研究》1998年第2期。

[7]范愉：《申诉机制的救济功能与信访制度改革》，载《中国法学》2014年第4期。三是涉法涉诉问题，主要是各类纠纷、不服法院判决等，这类问题积案较多，重复来信来访量大，长期滞留上访的人多，已成为长期困扰各级信访部门的主要问题之一。